NDC는
지켜지고 있는가

파리협정은 법적 구속력이 있는 국제조약이다. 그런데 흔한 오해와 달리, 각국이 NDC 목표치를 ‘달성’할 법적 의무를 지는 것은 아니다. 제4조 2항이 요구하는 것은 NDC를 준비·제출·유지하고, 그 목표를 달성할 목적으로 국내 감축 조치를 ‘추진’하는 것이다. 법학자들이 ‘결과의 의무’가 아니라 ‘행위의 의무’라고 부르는 구조다.

대신 협정은 두 개의 톱니를 달았다. 하나는 5년마다 새 NDC를 내되 이전보다 진전된 목표여야 한다는 ‘진전 원칙’(제4조 3항, 4조 9항), 다른 하나는 모든 당사국이 같은 규칙으로 보고하고 검토받는 ‘강화된 투명성 체계(ETF)’(제13조)다. 목표의 높이는 각자 정하되, 그 높이와 진척은 모두에게 보이게 한다는 설계다.

지키지 못하면 어떻게 되는가. 협정의 이행·준수 위원회(제15조)는 스스로를 ‘촉진적’이며 ‘비대립적·비징벌적’으로 운영하도록 규정돼 있다. 제재도, 벌금도 없다. 남는 것은 평판, 동료 압력, 그리고 국내 정치다. 그래서 이 체계에서 데이터의 질은 곧 압력의 질이다.

‘NDC는 지켜지고 있는가’라는 질문에는 사실 두 개의 질문이 겹쳐 있다. 첫째, 약속 자체가 충분한가(야망 간극). 둘째, 그 약속을 실제로 이행하고 있는가(이행 간극). 앞의 것은 문서를 읽으면 알 수 있고, 뒤의 것은 배출을 재야 알 수 있다.

첫 번째 간극은 비교적 선명하다. UNEP 배출격차보고서 2025(‘Off Target’)에 따르면 2024년 전 지구 온실가스 배출은 전년보다 2.3% 늘어난 577억 톤(CO₂ 환산)으로 사상 최대였다. 2035년에 1.5°C 경로에 맞추려면 2019년 대비 55%, 2°C 경로라도 35%를 줄여야 한다. 그러나 모든 NDC를 빠짐없이 이행해도 감축은 약 15%에 그친다.

UNFCCC 사무국의 계산도 방향은 같다. 2025년 11월 9일까지 113개 당사국이 낸 86개 신규 NDC를 반영하면 2035년 전 지구 배출은 2019년 대비 약 12% 줄어드는 것으로 전망됐다. 사이먼 스틸 사무총장은 이를 두고 인류가 처음으로 배출 곡선을 ‘분명히 꺾고 있다’고 평가하면서도 ‘충분히 빠르지 않다’고 덧붙였다. 파리협정 이전 전망이 20~48% 증가였음을 떠올리면 진전은 분명하다. 다만 필요한 거리의 절반에도 못 미친다.

첫 격년투명성보고서(BTR1)의 기한은 2024년 12월 31일이었다. UNFCCC 사무국은 2025년 4월 15일까지 접수된 100건이 넘는 BTR1을 묶어 2025년 10월 31일 첫 종합보고서를 냈다. 이 문서는 ETF가 실제로 돌아가기 시작했다는 이정표인 동시에, 자기 신고 체계의 한계를 스스로 드러낸 기록이기도 하다.

숫자 뒤에 세 가지 구조적 문제가 있다. 첫째는 시차다. 2024년 말의 보고서가 2022년까지를 말한다. 5년 주기의 목표를 2년 늦은 데이터로 점검하는 셈이다. 둘째는 추계다. 국가 인벤토리는 대부분 ‘연료를 얼마나 썼는가 × 배출계수’로 계산한다. 굴뚝에서 실제로 무엇이 나왔는지 재는 것이 아니다. 셋째는 역량의 격차다. 종합보고서 스스로 많은 개도국이 데이터 품질과 방법론 적용에 어려움을 겪는다고 적었다.

이 셋은 누구의 잘못이라기보다 체계의 태생적 조건이다. 그리고 바로 이 세 틈 — 느림, 간접성, 불균등 — 이 위성과 AI가 비집고 들어오는 자리다.

가장 넓은 그물은 Climate TRACE다. 2020년 결성된 비영리 연합으로, 300기가 넘는 위성과 1만 1천여 개의 센서 데이터를 AI·기계학습으로 분석한다고 밝힌다. 현재 7억 4천만 개가 넘는 배출 자산을 추적하며, 2025년부터는 약 두 달 지연으로 매달 전 세계 배출 추정치를 낸다. 2026년 8월 발표에 따르면 2026년 상반기 전 지구 배출은 전년 동기 대비 0.2% 늘었다. 국가 보고서의 ‘2년 시차’와 비교하면 속도의 차원이 다르다.

가장 날카로운 성과는 메탄에서 나왔다. 메탄은 특정 파장에서 뚜렷한 흡수 흔적을 남겨 위성으로 잡기 좋고, 유전·가스관·매립지의 대형 누출이 ‘사건’처럼 드러난다. 2017년 10월 발사된 유럽의 Sentinel-5P(TROPOMI)는 매일 지구 전체를 훑으며 초대형 누출을 찾아낸다. IEA에 따르면 현재 메탄에 관한 정보를 줄 수 있는 위성은 25기가 넘는다.

그리고 그 관측이 신고치와 부딪혔다. IEA Global Methane Tracker 2025는 측정 기반 데이터를 반영한 에너지 부문 메탄 배출 추정치가 각국이 UNFCCC에 신고한 합계보다 약 80% 높다고 밝혔다. 간극은 측정 기반 보고가 비교적 자리 잡은 유럽에서 가장 좁았다. 신고치가 틀렸다기보다, 재지 않고 추계한 숫자가 현실을 과소평가하는 경향이 있다는 뜻이다.

관측을 행동으로 잇는 시도도 있다. UNEP 국제메탄배출관측소(IMEO)의 메탄 경보·대응 시스템(MARS)은 위성으로 대형 누출을 포착하면 해당 정부와 기업에 통보한다. 응답률은 1년 새 약 1%에서 12%로 올랐고, 통보가 실제 누출 차단으로 이어진 사례가 40건을 넘었다. 의미 있는 진전이지만, 동시에 경보의 대부분이 여전히 답을 받지 못한다는 뜻이다.

이행 간극을 재는 것이 위성의 일이라면, 야망 간극을 재는 것은 문서의 일이다. 그런데 NDC는 표준 양식이 아니다. 어떤 나라는 절대량 감축을, 어떤 나라는 배출전망치(BAU) 대비 감축을, 어떤 나라는 GDP당 배출 집약도를 약속한다. 기준연도가 다르고, 조건부(재원 지원 시)와 무조건부 목표가 섞이며, 산림·토지이용을 넣는지도 제각각이다. 같은 ‘40% 감축’이 전혀 다른 뜻일 수 있다.

여기서 자연어처리(NLP)가 쓸모를 보인다. 예컨대 Climate Policy Radar는 3만 건이 넘는 기후 법률·정책 문서를 전문 검색할 수 있는 공개 데이터베이스를 운영하며, 각국의 법률·정책·UNFCCC 제출 문서에서 탄소중립 목표와 감축 목표 같은 정량 목표를 자동으로 찾아내는 기계학습 분류기를 개발해 공개했다. 사람이 몇 주 걸려 읽던 비교 작업을 첫 초안 수준까지는 몇 분으로 줄인다.

한국의 예를 보면 왜 이 작업이 까다로운지 알 수 있다. 한국은 2025년 11월 2035년 목표를 ‘2018년 대비 53~61% 감축’으로 확정해 그해 12월 UNFCCC에 제출했다. 하한 53%는 2018년과 2050년 탄소중립을 잇는 직선 경로에, 상한 61%는 기술 혁신과 산업 구조 전환을 전제로 한 값이라는 설명이다. 이처럼 범위로 제시된 목표를 다른 나라의 단일 수치 목표와 어떻게 나란히 놓을지는 기계가 아니라 사람이 정해야 할 해석의 문제다.

주권. 협정의 준수 위원회는 국가 주권을 존중하도록 설계됐다. 제3자의 위성 추정치가 공식 인벤토리를 ‘대체’하려 하면, 참여 자체를 흔들 수 있다. 독립 관측의 올바른 자리는 판결문이 아니라 검토 과정의 질문지다.

데이터의 한계. IEA는 구름이 잦은 베네수엘라, 눈과 얼음에 덮인 러시아 북부처럼 위성이 유용한 데이터를 얻기 어려운 지역을 명시한다. 장비도 영원하지 않다. 2024년 3월 발사된 메탄 전용 위성 MethaneSAT는 2025년 6월 20일 교신이 끊겼고, 1년 남짓 만에 임무를 마쳤다. 감시망은 생각보다 얇고, 한 기의 고장에 흔들린다.

거짓 정밀도. 시설 하나하나에 톤 단위 숫자가 붙은 지도는 설득력이 강하다. 그러나 그 숫자의 상당수는 직접 측정이 아니라 모델 추정이다. 오차 범위 없이 유통되는 순간, 추정은 사실처럼 보이기 시작한다.

정치적 사용. ‘AI가 밝혀냈다’는 말은 강력한 수사다. 무역 분쟁, 국경 탄소 조정, 외교 갈등의 한복판에서 특정 국가의 배출을 겨냥한 독립 추정치는 과학이 아니라 무기가 될 수 있다. 누가 관측하고 누가 자금을 대며 방법론이 공개되는지 — 감시자도 감시받아야 한다.